新中国建立以后，特别是改革开放以来，中国的高等教育取得了令人瞩目的发展，已经发展成为世界的高等教育大国，但是，应该看到我们离高等教育强国的目标还有相当大的距离。2015年国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》吹响了建设高等教育强国的号角。然而，我们的大学离世界一流水平究竟有多远？差距在哪里？我们实现赶超的路径是什么？如何立足中国大地建设世界一流大学和一流学科？带着这些问题，2016年11月24-30日，中共中央党校第41期中青年干部培训一班6名学员，在上海就高校推进世界一流大学和一流学科建设（简称“双一流”建设）问题进行了认真细致的调研。
调研小组先后走访了上海市教委、华东政法大学、上海科技大学、上海大学、同济大学、华东师范大学和上海交通大学等7家单位，并拜访了上海市政府的相关领导。通过调研，调研小组对“双一流”建设的重大意义有了更加深刻的理解，同时也了解了上海地区“双一流”建设的基本情况和主要进展，发现了一些存在的问题，并提出了一些具体对策和建议。
“双一流”建设的背景
建设世界一流大学和一流学科，是党中央、国务院做出的重大战略决策，对于提升我国教育发展水平、增强国家核心竞争力、奠定长远发展基础，具有十分重要的意义。
2015年10月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，要求按照“四个全面”战略布局和党中央、国务院决策部署，坚持以中国特色、世界一流为核心，以立德树人为根本，以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会发展为导向，加快建成一批世界一流大学和一流学科，提升我国高等教育综合实力和国际竞争力，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑。
多年来，通过实施“211工程”“985工程”以及“优势学科创新平台”和“特色重点学科项目”等重点建设，一批重点高校和重点学科建设取得重大进展，带动了我国高等教育整体水平的提升，为经济社会持续健康发展做出了重要贡献。同时，重点建设也存在身份固化、竞争缺失、重复交叉等问题，迫切需要加强资源整合，创新实施方式。
自国务院“双一流”建设总体方案发布以来，受到了各方尤其是高等教育界的普遍关注。关于“双一流”建设的各种解读、讨论也在各个层面广泛展开，吸引了与高校相关的各种利益相关者的积极参与，社会各界对“双一流”建设破解原有重点建设存在的问题、进一步推动中国高等教育发展、面向未来建设一批世界一流大学和一流学科等方面都有许多期待。
上海地区的基本做法和可借鉴的思路
作为高等院校云集的教育发达地区，上海一贯重视学科建设和高水平大学建设。1985年，上海就开始探索围绕重点学科建设推进高水平大学建设。最近几年，尤其是《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》出台后，不断加强政策引导和宏观调控，加大建设力度，推进建设进程。
1.上海市层面的相关政策与举措
一是启动高原高峰学科建设计划，率先对接国家“双一流”建设
2014年，上海市颁布《上海高等学校学科发展与优化布局规划（2014-2020年）》及其实施方案，启动高原高峰学科建设计划，目的是通过科学规划、重点建设、动态调整，形成布局合理、高峰凸显、高原崛起的学科布局，形成与上海地位相匹配的高等学校学科体系，打造上海高等教育的标志性品牌。
2016年，又颁布《上海高校高峰高原学科建设管理办法》。明确高原高峰学科建设计划的建设目标是按照国际一流、国内顶尖、国家和区域急需的标准，分类建设、优化布局、凸显优势，重点建设一批高峰学科和若干高峰领域（方向），围绕国家需求优化学科布局结构，凝炼学科方向，重点形成一批特色鲜明、贡献突出、达到国内一流水平的高原学科群。建设思路是强优补缺，在高原上建高峰。即通过建设“高原”学科群，提升全市学科建设水平，达到“强枝干、厚基础”的目的。在此基础上，着眼统筹学术发展与社会服务两方面，面向国际学术前沿，瞄准国家和上海市重大战略需求，推动“高原”上崛起“高峰”。具体做法是由高校对照国际标杆，根据学科现状和建设目标，提出建设路径、投入总量和结构需求。教育、财政部门邀请国内外同行专家逐一进行合理性论证。以三年为一个投入周期，期间只监测不评价，只调增不调减支持对象。2015-2017年计划投入36亿元专项经费。突破点是体制机制改革。重点关注人才队伍建设，将50%左右的经费用于高端人才和团队的引进和培养，在第三方科学评估的基础上鼓励高校全职引进高水平人才和整体引进高水平研究团队。同时，引导和支持高校抓紧形成促进学科建设的校内协同模式，以综合改革的思路破除学校体制机制的“天花板”。
二是开展部市共建部属高校计划与高水平地方高校建设计划，双管齐下推进“双一流”建设
首先，部市共建，率先支持在沪部属高校争创“双一流”。总的来说，上海市非常重视在沪部属高校的建设与发展，在资源及政策支持方面力度较大。1995年，上海市政府与教育部签署共建合作协议，支持在沪8所部属高校建设与发展。据统计，1996年以来，上海地方财政对在沪部属高校累计投入资金273亿元。除资金支持外，市区两级政府在土地、人才等方面对部属高校也给予重大支持。目前，上海市正积极争取与教育部签署部属高校“双一流”共建协议。地方财政将按照教育部相应口径，继续以1:1的比例给予在沪部属高校“双一流”建设经费支持。
其次，实施高水平地方高校建设计划，推进地方高校“双一流”建设进程。高水平地方高校建设计划主要包括两方面内容。一是“打包”下放、落实和扩大高校办学自主权。2016年，上海市制定了《上海市深化高校改革建设高水平地方高校试点方案》，从人事薪酬、财务资产、人才培养、国际交流、基本建设等5个方面提出14条放权措施。此外，围绕科创中心战略，上海市还制定了12条鼓励高校科研创新的政策措施。二是以“一校一策”的思路支持高水平地方高校加快“双一流”建设步伐。2016年上海市启动了首批1所高水平地方高校建设试点（上海大学），由试点学校按需提出建设资金和资源需求。
2.高校层面的建设路径探索
调研组在沪调研了六所高校，覆盖部属院校、地方高水平综合性大学和地方高水平特色院校三类。
一是在沪部属院校（上海交大、同济大学、华东师范大学）
调研组调研的三所部属院校均为综合性大学，学科建设水平较高。“双一流”建设进程已经开始，目标均是成为世界一流大学。
对“双一流”建设的认识。三所高校均对“双一流”进行了分析和深入思考，但对一流的认识及对标准的判断略有不同。如交大以权威大学排行作为一流的标志。其2020年目标是跻身世界一流大学行列，在权威全球大学排名中进入世界百强，若干学科进入世界一流前列。同济大学则将“中国特色”和“世界一流”结合起来，提出在创新人才培养模式和创新科技发展领域过程中、在服务国家和区域经济社会发展过程中、在传承中国文化的发展过程中实现“中国特色、世界一流”。华东师大则以打造一批一流学科为抓手，推动高水平大学建设。
发展战略。以一流大学建设为目标，3所学校均开展了SWOT分析，并在分析基础上明确了发展战略。交大在做出机遇大于挑战、优势劣势并存的基本判断后，明确了转型发展战略。即当内部资源优势与外部机遇不相适应时，应主动转型，促进内部资源劣势向优势方面转化，增强捕获外部机遇的能力。同济大学的总体发展战略则被表述为：坚持把提升办学质量作为学校发展的根本任务；坚持把人才队伍建设作为学校发展的关键所在；坚持把改革创新作为推进学校跨越发展的强大动力；坚持把优化结构作为学校内涵式发展的必由之路；坚持把强化特色作为提升学校核心竞争力的重点方向；坚持把制度完善作为学校各项事业科学发展的基本保障。华东师大则以编制《“十三五”学科建设方案》为抓手，坚持统筹发展、分类支持、学科主体、分步实施的原则，坚持院系、科研基地和学科三位一体，聚焦内涵建设和条件建设，提高学科建设水平，推进“双一流”建设进程。
建设内容与路径选择。3所学校都很重视围绕高校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新的四大功能设计建设任务，其中综合改革和人才队伍建设是最受关注的问题，得益于“985工程”“211工程”和“双一流”建设引导专项资金的支持，部属院校在此方面的投入力度较大。
如在建设任务与内容方面，交大提出要全面完成学校综合改革，形成卓越的创新人才成长体系、科学技术创新体系、社会服务支撑体系、文化传承创新体系。建成高峰凸现、大师汇聚、人才辈出、学术卓越、制度规范、文化先进的“综合性、研究型、国际化”世界一流大学。同济大学提出了可持续发展的五大任务，即基本形成可持续发展教育体系；基本形成面向可持续发展的学科与研究体系；形成以可持续发展为导向的办学理念与文化；基本形成面向可持续发展的社会服务体系；建成国际先进、国内领先可持续发展校园。华东师大将拔尖人才培养计划、一流师资队伍计划、科研原创提升计划、国际交流合作计划、优秀文化传承计划列为内涵建设五大任务。
在发展路径及重大举措方面，虽各有侧重，但分类发展、规划先行，强调体制改革为保障是共同的关注点。如交大建立了学科分类方案，并在规划的基础上实施动态跟踪评价，确定分类投入标准，建立和完善了投入机制和管理机制。同济大学则从一流学科建设、一流师资队伍、一流人才培养、一流科学研究和社会服务、一流国际化办学五个方面体现一流大学建设的重大举措，而全面深化综合改革则作为重要的战略支持因素。华东师大的“双一流”建设路径有4个亮点，一是优化学科布局，分层次构建学科体系。二是以一级学科为基本建设单元，统筹学科-院系-基地一体化建设。三是严格学科规划评审，实行院系学术组织、校外同行专家、校级学术机构三级评审。四是进行大部制改革，组建教育学部、经管学部、书院制、规划部的组建等。
二是地方高水平大学（上海大学、上海科技大学、华东政法大学）
综合性大学（上海大学）。与在沪部属高校不同的是，上海大学推进“双一流”建设的思路设计和路径选择带有浓厚的地方色彩，除了对接国家战略外，更加重视地方需求；除了学校自身的发展需求外，也十分重视上海作为教育改革综合试验区的核心任务。如上海大学的总体定位被描述为：一是上海的大学，支撑上海经济社会发展；二是中国的大学，服务国家重大战略需求；三是突出上海的城市特色；四是学科定位主动对接上海经济社会发展需求，聚焦五大特色学科，带动相关学科协同发展；五是平衡亚洲、欧洲、美洲、大洋洲的合作，凸显真正的国际化而不是美国化。
从路径选择来看，上海大学的“双一流”建设道路是建设与改革并举。建设任务有5项：建设一流师资队伍，培养拔尖创新人才，提升科学研究水平，传承创新优秀文化，着力推进成果转化。改革任务也有5项：加强和改进党对高校的领导，完善内部治理结构，实现关键环节突破，构建社会参与机制，推进国际交流合作。均密切对接了上海的高水平地方高校建设总体方案，体现了试验田特点。内容和举措与部属高校相似，均重点围绕四大功能设计建设任务，但更加关注综合改革（包括治理结构、体制改革）和国际化。
新型特色高校（上海科技大学）。上海科技大学则是上海市与中科院联合重点打造的新型大学，是高校办学模式的新探索。其使命和目标被描述为：服务国家发展战略、培养创新创业人才；建设一所小规模、高水平、国际化的创新型大学。作为上海大力投入建设的精致型高校，上海科技大学的办学经验可能并不能为大部分的大学直接借鉴，但其发展路径极具参考价值。尤其是以下方面：一是师资队伍建设机制。高起点聘任常任教授（国际一流学者组成教授聘任委员会，与世界一流大学接轨的招聘程序，对国内外应聘者一视同仁等）；提供优越启动条件（充裕的教学及科研启动经费，高水平的实验室及公用仪器平台、国家级科研设施，组建科研团队以及青年教师海外培训项目等）；以学校为主评价教授（教授聘任不与任何人才项目挂钩等）；注重教师长远发展（要求教师从事前沿性、战略性研究，教师考核中关注“质”而非“量”，教师收入不直接与科研项目挂钩等）。二是人才培养模式。基于“通”“专”“新”的培养特色，施行“书院+学院”的协同培养体制，探索以加强通识教育和中华传统文化教育、注重创新创业课程、强化专业基础课程为核心的课程体系建设，强化实践和国际化环节，打造一流培养体系。三是科教融合的发展道路以及别具一格的学院和专业设置。如创新创业管理学院。四是以具有决策权的校务委员会、教授委员会以及精简的行政管理架构为核心的治理结构。
行业特色院校（华东政法大学）。作为传统的政法“五院四系”之一，华东政法大学的法学学科优势明显，与其他学科差距较大，属于典型的行业特色型院校。与之类似的还有体育学院、音乐学院、戏剧学院等，是我国高校的主要类型之一。
华东政法大学创建“双一流”的基本思路是瞄准世界一流，通过完善学校内部治理体系，提高学校管理治理水平，注重利用校内外各种资源，强化师资队伍建设、科学研究、人才培养、社会服务和文化传承创新方面的建设与发展，积极创建“一流政法大学”“一流法学学科”。以一流学科建设支撑一流大学建设，或者说以一流学科（优势学科）建设为重点是行业特色型院校发展理念的典型特征。
学校确定了“法科一流、多科融合，特色鲜明、创新发展，推动法治文明进步的高水平应用研究型大学”的愿景，并明确了达成愿景的“三步走”战略目标。分别以2020年、2030年和本世纪中叶为时间节点，确定了重点建设学科的水平性目标。以目标为指引，学校贯彻“开放办学、开门办学、创新办学”的办学理念，并设计了涵盖学科建设、队伍建设、人才培养、体制改革、国际化、重大合作等方面的一系列重大举措（6大工程，22项计划），支撑战略目标的实现。
总体来看，上海市在“双一流”建设工作中起步早，统筹力度大。在总体规划、方向激励、政策引导等方面做了大量工作，在地方层面确定了“双一流”建设的总体框架，给予了高校明确的指导。从高校层面来讲，部属院校探索“双一流”的建设道路各有特点，一般是基于对标国际标准，通过SWOT分析，寻找自身的发展路径。而相对于部属院校极强的自主性，地方高校更多地受到上海市政策的影响，具有极强的上海色彩。这一方面表现在高校的建设将对接上海需求作为基本定位。另一方面表现在建设内容和改革举措的设计方面，充分体现了上海教育综合改革的总体方向。
目前“双一流”建设面临的共性问题和困难
在调研中，通过与上海市教委领导、各高校领导及相关学科带头人的交流与讨论，调研小组了解到目前“双一流”建设面临的一些共性问题和具体困难。
1.“双一流”建设相关内涵及标准不是十分明确。世界一流大学和世界一流学科实际上有很多种不同的概念解释，并没有权威的说法，这方面在国务院出台的文件中也没有明确的说明，所以实际上给了很多大学探索的模糊空间，也可能导致各个大学因建设标准不同而采取不一样的建设路径。以“世界一流学科”为例，关于学科的英文表述很多，包括Discipline、Subject、Program、Research Field等等，其实内涵都有所不同，而中国又有自身特色的一级学科分类，国外大学也较少讨论及进行所谓的“学科建设”，因此世界一流学科建设到底是建设哪一种“一流学科”，是存在一定模糊度的。而且什么是世界一流的前列？什么是世界一流的行列？目前也没有官方的权威解释。因此，针对这些问题，建议组织相关专家进行研究，提出具体化的指导性标准，对于促进“双一流”建设具有重要的意义。
2.“双一流”建设中存在一些“一窝蜂”和“冒进”的苗头。根据国务院的“双一流”建设方案，实际上对2020、2030和2050有三个阶段的规划目标。但是随着各地及各高校“双一流”建设规划和举措的逐步出台，可发现有不少地方和高校提出了超越自身可能性的规划目标，有专家表示，如果把全国各地和各高校规划目标合并起来，可以发现远远大于国家的规划目标。而目前各地“双一流”建设存在一定的盲目性、攀比性，“一窝蜂”和“冒进”的苗头明显，其合理性值得进一步论证和思考。
3.“双一流”建设中部属高校与地方高校的协调问题。不同类型高校对“双一流”建设的研判及应对政策各不相同，唯一共同的各类高校都想挤入“双一流”的建设范围，唯恐失去新一轮的发展机遇。同时，由于缺乏“双一流”建设的遴选标准，也导致部属高校和地方高校争先恐后的情形。一方面要考虑现有水平及未来可能性，另外一方面又可能有教育均衡发展的需求，一些地方政府基于地方保护主义的情绪也可能重点支持若干所地方高校的政策举措。同时，量大面广的地方高校积极性如何保护和促进，可能与未来建设高等教育强国联系紧密。因此，如何很好地做好各类高校的协调发展也成为目前高等教育的一个共同话题。
4.“双一流”建设中如何进一步突出人才培养的中心职能。教育部陈宝生部长提出教育的“四个回归”，其精神实质也是适用于“双一流”建设的。如何在“双一流”建设中更好地体现一流的人才培养，培养具有国际竞争力的毕业生，尤其是培养世界一流的本科毕业生，实际上也是建设世界一流大学必须面对的重大课题。因此，除了追求一流师资队伍及科研水平的迅速提升，目前各高校在一流人才培养的建设与着力还有待进一步提升。
5.“双一流”建设中高层次人才竞争处于无序化状态。高水平师资队伍建设是“双一流”建设的首要任务，因此受到了各地和各高校的广泛重视。目前，除国家部委外，各地和各高校均出台了各种不同类别的人才引进和培养政策。为了在高层次人才竞争中胜出，各地和各高校相关待遇和配套政策不断加码，形成了一种无序化的恶性竞争态势，而不是正常的良性人才流动机制。这样的无序化竞争是不利于“双一流”建设的，某种程度上还是有害的、不可持续的。
6.“双一流”建设中的一些改革任务任重道远、较难突破。由于外部政策不是完全匹配、改革动力不足、传统惯性等原因，高校“双一流”建设中的一些改革任务，例如事业单位的人员管理制度改革、深度社会参与机制改革、第三方评价机制的改革等成为难点，短时间较难突破。此外，有些改革也不是高校自身可以推动的，例如建立深度的产学研合作机制、建立更好的外部资源募集机制等，都需要国家有进一步的政策引导和推动。
“双一流”建设相关对策和建议
国务院的“双一流”建设方案立意深远，目标定位高而且目标时间节点更加合理，更加注重改革与激发高校内生动力，更加注重建设绩效及建立合理管理机制。“双一流”建设应该在国务院方案的指导下，进一步细化相关建设管理办法，全面贯彻落实方案所提出的建设任务和改革任务。调研小组经过分析和讨论，提出以下“双一流”建设的相关对策与建议。
1.国家层面应进一步加强宏观指导、部署实施与监督管理
第一，应该保持国家政策的统一性、连续性和前置性。建议抓紧出台“双一流”建设具体实施办法、资金管理办法和绩效评价办法等，保证各项配套政策有机衔接，让各地和各高校有章可循、有法可依。
第二，以一流为目标，支持不同类型高校开展“双一流”建设。高校无论大小和类型，不论是部属还是地方，如果有达到世界一流的基础或者可能性，就应该在“双一流”建设中给予支持。
第三，国家层面应该考虑制定相关政策，进一步鼓励和引导各地方政府、大型企业和社会资本参与“双一流”建设，投入相关资源要素，协同科技创新与培养人才，促进“双一流”建设深入开展。
第四，建议国家层面扩大高校“双一流”建设的自主权。高校应该自主确定“中国特色、世界一流”的定位和目标，自主推进相关建设与改革，国家应该给予支持，在政策、资金等方面给予高校更多自主权，促进高校更好自主发展。
第五，建议国家层面进一步保障和促进高校深化综合改革。“双一流”建设有5项重点改革任务，尤其提出要做关键环节实现改革突破，其中一些改革（例如事业单位用人制度改革、薪酬制度改革等）需要国家层面给予支持和引导，形成相应的匹配。
2.地方层面应进一步加快工作启动、配套落实与政策引导
第一，建议各地方应该尽快启动实施各地方的“双一流”建设，地方“双一流”建设要按照党中央、国务院统一部署，围绕“双一流”的建设目标，结合地方特点进行贯彻落实。
第二，建议各地方对本地区大学发展和高校学科建设应有顶层设计和长远考虑，出台稳定、连续的支持政策，尤其是对列入本地区“双一流”建设的高校应该不分部属还是地方院校，一视同仁给予相应的重点支持。
第三，“双一流”建设的最终目标是建设高等教育强国，最终应该是我国各高校均取得较大进步，整体水平大幅提升而不只是少数高校。因此，建议各地方建立相关引导性机制，促进高水平大学与地方高校的合作与共建，提升地方高校的水平与实力。
第四，地方政府应该进一步转变职能，改变目前对地方高校的管理方式。总体上，地方政府对地方高校管理多头，而且各项管理约束也比较大，建议在“双一流”建设中，进一步改革政府自身管理，研究解决拨款体制僵化、绩效工资制度负面影响、编制与高级职称比例限制等地方高校推进“双一流”建设的主要制约因素。
第五，地方应该积极引导各高校服务地方经济社会发展。推进成果转化与服务社会是“双一流”建设的重要任务，也契合各地方经济社会发展需要。各地方应该引导各地高校，更好地与地方经济社会发展相结合，在服务国家和地方中体现“双一流”建设的价值。
3.高校层面应进一步加大统筹规划、扎实推进与深化改革
第一，高校应该进一步深刻领会“双一流”建设的重大意义，承担相应的重大使命与责任，从实际出发，面向未来，进一步明确自身定位和目标，着眼于“中国特色、世界一流”的目标，制定长远的建设规划。
第二，高校应该全面推进“双一流”建设的5个重点建设任务，建设过程中要紧紧抓住以人为本，即积极做好一流师资队伍建设和拔尖创新人才培养，尤其要突出人才培养的核心地位。
第三，高校应该努力深化服务“双一流”建设的综合改革，通过改革进一步激发活力与动力，通过改革加强党的领导和完善法人治理结构，通过改革实现关键环节的突破，通过改革扩大社会参与和争取多渠道筹集建设经费，通过改革推进国际交流合作。
第四，高校应该处理好“双一流”建设中的若干关系，包括中国特色与世界一流的关系，近期目标、中期目标与远期目标的关系，统筹规划与分步实施的关系，一流大学建设与一流学科建设的关系，服务国家与服务地方的关系，改革、发展与稳定的关系等等。
来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
【作者：方守恩，同济大学党委常务副书记，教授；曹文泽，华东政法大学党委书记，教授；谢辉，北方工业大学党委书记，教授；蔡三发，同济大学发展规划研究中心主任，研究员】
